关于外国干预公共调查：政策阶段提交意见

2024年10月8日

尊敬的专员：

感谢您邀请我就政策阶段提交意见。首先，我想再次向您和您的团队表示感谢，感谢你们在过去一年中为听证会付出的努力，以及展现出的高度专业精神。

此前，我已就调查的事实阶段提交了意见，本次提交将在之前的观点基础上进一步展开。我还为第二阶段政策圆桌会议的筹备文件提供了建议，并针对文件中涵盖的大部分主题提出了政策回应和评论。

任何政策建议的制定都应以“无害原则”为基础。虽然这一原则看似显而易见，但在过去两年中，围绕外国干预（FI）问题的高度紧张和政治化的公众讨论，使其显得尤为重要。尽管社会上对法律和实践进行全面改革的呼声很高，但如果这些改革可能引发意想不到的负面影响，与其贸然采取行动，不如选择更加谨慎和克制的方式。

针对外国干预的政策应对，其范围和力度必须与实际威胁相符。目前，许多证人提出的外国干预（FI）指控，以及公众领域中流传的相关说法，往往存在夸大、不实或缺乏证据的问题，有些甚至可能构成诽谤。委员会可以通过拒绝那些基于推测、传闻、偏见、群体思维或出于政治和意识形态利益驱动的指控，来帮助恢复公众对民主制度的信心。如果不加以遏制，类似指控只会进一步蔓延，导致特定群体遭受污名化，并侵犯他们的基本权利。

 

拒绝不负责任的外国干预（FI）指控尤为重要，尤其是在C-70于2024年6月由议会通过后，FI指控可能使目标个人面临严厉的法律后果。

因此，我的提交将重点关注C-70法案中的一些条款并提出改进建议。尽管无法对整个法案进行全面评估，我希望特别引起您对以下三项主要条款的关注：

 

1.0 外国影响透明与问责登记（C-70，第4部分）
该法案设立了“外国影响透明与问责登记”（FITAR），要求个人登记并提供与外国国家、势力或其代理人达成的相关协议信息。这些协议要求个人在加拿大的政治或政府事务中开展特定活动。

法案将“协议”定义为“个人在外国委托人的指挥下或与其合作进行活动的安排”。其中，“在指挥下”这一表述较为明确，但“与……合作”则存在较大的不确定性和问题。

该表述源自刑法中关于为犯罪组织实施犯罪的条款。例如，根据第467.12（1）条规定：

• 任何人如果为了犯罪组织的利益、在其指挥下或与其合作，实施本法或其他议会法案所规定的可公诉罪行，即构成可公诉罪行，可被判处最长十四年的监禁。

在 R. v. Ruzic (2001) 一案中，加拿大最高法院指出，被告必须清楚自己与犯罪组织的关联，并有意实施与此相关的犯罪行为。而在 R. v. Venneri (2012) 一案中，最高法院进一步解释，“与……协作”“为……利益”“在……指挥下”这些表述的共同目的是“打击有组织犯罪”，并专门适用于与犯罪组织活动相关的违法行为。

然而，最高法院的裁定是专门针对打击有组织犯罪的，而 FITAR 并不是用于打击有组织犯罪的登记系统，而是一个旨在提高透明度的登记制度。其目标是鼓励代表外国委托人进行游说的个人和组织公开其活动。这些活动本身既不违法，也不构成犯罪行为。在议会听证会上，官员多次强调，FITAR 并非“黑名单”，而是“白名单”。

“与……协作”这一表述在用于起诉犯罪团伙时可能是有效的，但在 FITAR 中并不适用。在刑法中，“与……协作”专指与犯罪行为相关的活动，而 FITAR 涉及的活动则是游说和民主参与，这些都是合法且正常的行为。因此，将刑法中的“与……协作”直接应用于 FITAR 是不恰当的，这可能会对加拿大公民的基本权利造成侵犯。

“与……协作”这一模糊表述可能导致登记专员和调查人员依据嫌疑人的背景或言论推断其是否“与……协作”，从而侵犯加拿大人的言论自由和结社自由。即便专员和调查人员未采取这种方式，这一模糊条款仍可能引发公众压力和举报，甚至引发关于谁需要登记的流言。在调查过程中，这一问题已显现出来。部分证人在缺乏确凿证据的情况下，随意指控个人或组织为外国代理人，而媒体未经审查便传播这些指控，进一步扩大了其影响力。

 

2.0 为外国实体进行政治影响活动（C-70 第2部分，第1分部，第53条）

FITAR 要求加拿大人根据模糊的“与外国实体达成协议”的定义进行登记，这已经引发了关于谁需要登记的困惑。然而，更大的风险在于，那些出于善意未登记的加拿大人（因为他们并不认为自己“与……协作”），可能会根据 C-70 第2部分被指控犯下“影响政治或政府进程”的罪行。

根据新法律的规定：

• 任何人在外国实体的指挥下或与外国实体协作，并以秘密或欺骗的方式意图影响政治或政府进程、教育治理、履行与此类进程或治理相关的职责，或干预加拿大民主权利的行使，均构成可起诉的犯罪。

这种罪行的最高刑罚为无期徒刑。需要强调的是，为外国实体进行政治影响活动本身并不违法；只有当这些活动以秘密或欺骗的方式进行时，才会构成犯罪。

判断是否存在秘密或欺骗行为的标准，可能取决于行为者是否“与外国实体协作”以及是否在 FITAR 登记。然而，“与……协作”的具体含义是什么？是否意味着赞同外国政府的立场？定期与外国官员会面？加入双边商业协会？参与由海外资金支持的组织？还是仅仅加入某所外国大学的校友会？这些问题都缺乏明确的界定，容易引发混淆和误解。

在这种情况下，任何被认定“与外国实体协作”的人，都可能因为参与加拿大的民主进程而面临无期徒刑的风险。在这样的氛围下，特别是对于那些与祖籍国保持联系的移民来说，最谨慎的选择可能是完全远离政治和公民活动。讽刺的是，这部旨在打击外国干预的法律，最终可能会让加拿大人不敢参与本国的民主进程。

这种结果不仅超出了委员会为应对外国干预威胁而制定的合理范围，也直接违背了此次调查的核心目标。

这一问题因第22(1)条的规定而进一步恶化：

• 任何人为实施本法所规定的犯罪（第13(1)或第18(1)条除外），进行的任何与犯罪相关或为犯罪做准备的行为，均构成犯罪。

该条款源自刑法，原本用于打击有组织犯罪活动，在针对犯罪团伙时具有一定的合理性。然而，将其应用于政治和公民活动却引发了质疑，甚至可以被形容为带有“奥威尔式”的特征。执法部门如何界定某人是否正在以秘密或欺骗的方式准备为外国实体进行政治影响活动？这一问题显得尤为模糊且令人担忧。

类似法律在澳大利亚的实施已经展示了可能带来的后果，其结果令人不安。以下报道提供了具体案例说明：
https://www.nytimes.com/2024/03/16/world/australia/foreign-interference-laws-sunny-duong.htm

 

3.0 外国或恐怖主义影响下的恐吓、威胁或暴力（C-70 第2部分，第1分部，第52-53条）

C-70法案针对“跨国镇压”行为新增了一系列刑事犯罪条款。其中，第20(1)条规定：

任何人在外国实体或恐怖组织的指挥下、为其利益或与其协作，通过恐吓、威胁或暴力，诱使或试图诱使他人采取行动或促使某些事情发生，均构成犯罪。

该法律适用于加拿大境内的受害者，同时也适用于加拿大境外的受害者，只要他们是加拿大公民、永久居民或通常居住在加拿大的人。此外，该法律还延伸保护受害者的子女、亲属或亲密伴侣，无论他们是否身处加拿大境内。

跨国镇压是外国干预中最严重的形式，我们必须利用一切可行手段加以遏制，并追究相关行为者的法律责任。我认为，刑法是解决跨国镇压问题的最佳工具，而不是通过外国影响登记系统间接识别可能的镇压代理人。新法律的出台将在一定程度上抑制跨国镇压行为，特别是针对发生在加拿大境内的案例。然而，对于针对加拿大境外受害者（如居住在海外的加拿大人亲属）的跨国镇压行为，法律执行可能会面临更多挑战。

鉴于这些新法律刚刚实施，我们应采取谨慎态度，允许其运行一段时间以评估实际效果，然后再决定是否需要进一步采取额外措施。同时，还应制定相应的保护机制，防止无辜的加拿大人因草率、恶意或出于政治目的的跨国镇压指控而受到伤害。在加拿大，与侨民活动组织观点存在善意分歧的讨论，不应被视为跨国镇压（事实上，这也不构成任何形式的镇压）。

此外，那些以跨国镇压的名义对其他加拿大人进行污名化和指控的群体，不仅削弱了自身的立场，也对他人施加了与他们曾经遭受的类似伤害。

我们必须确保对外国干预问题的反应不会使无辜的加拿大人受到牵连和伤害。然而，在过去两年多的公众讨论中，这种情况已经多次发生，值得引起深刻反思。

感谢您抽时间阅读我的提交意见。

谨上，

胡元豹

 

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本中文翻译稿是为了便于中文读者的阅读方便。如有异议之处，均以英文原稿为准。