关于应对潜在外国干涉对加拿大民主造成的系统性歧视风险的提交意见
2024年3月4日
致公共调查外国干涉委员会法律顾问（PIFI）
关键要点摘要
- 本次提交意见旨在分析，在通过模糊或令人不安的语言以及泛泛而论的概括方式识别和打击外国干涉时，可能引发的系统性歧视风险。
- 加拿大安全情报局（CSIS）对来自中华人民共和国（PRC）的外国干涉威胁的定义方式引发了国家安全过度反应的风险。这种宽泛的定义不仅对“外国干涉”的涵义进行了极大扩展，也对可能涉及的人群进行了广泛解读，这在一定程度上助长了公众对“中国威胁”的恐慌情绪。
- 公共调查的核心问题在于：CSIS关于PRC干涉或间谍活动的广义框架是否威胁到加拿大人的公民权利？并且，为何会出现大量针对与PRC有联系的加拿大人（包括政客、工作人员和竞选团队成员）的无依据指控？
- 假设PRC的影响目标是“被动傀儡”，即这些人在中加事务中无法自主形成观点，这种假设不仅过于简单且危险，还对被认为是“目标”的群体构成了冒犯。
- 尽管CSIS通过“灰色地带”分析框架将外国干涉和间谍活动扩展到加拿大民间社会的个人和群体，但它始终未能向公众清楚说明这些“灰色地带”干涉活动为何不当。
- 为了避免所谓“脆弱”群体和个人卷入这些被视为不当的活动，必须明确界定何种行为不当，以及不当的具体理由。
- 委员会的责任在于审查如何为侨民群体，特别是那些可能更易受到外国干涉影响并成为首批受害者的成员，提供支持和保护。这一职责不仅要求保护个人免受外国干涉的直接影响，还需避免因外国干涉的宽泛定义而导致的歧视和污名化。此外，还应确保侨民的观点表达和投票权利不因其立场而被剥夺或质疑。
- 此次调查为确认与外国干涉相关文件的存在，并审查其有效性和实际意义，提供了宝贵的机会。
- 在调查过程中，调查官应重点关注以下四个相互关联的原则：
- 可信度：
确保文件中的信息是否完整，来源是否可靠，结论是否基于充分且合理的证据，及其基础假设是否成立。 - 重要性：
分析外国干涉指控的重要性，特别是其对选举结果及加拿大公众福祉的实际影响。 - 比例性：
确保对外国干涉的反应与其威胁程度相称，同时优先关注可能对国家安全和利益产生更大影响的外国干涉行为。 - 一致性：
我们应采取一致的标准和方法，对待来自最重要干涉来源的威胁，同时确保我们的做法与对其他国家舆论干涉的努力保持一致性。
在我于2024年2月6日提交给调查委员会的意见中，我对针对艾林·米高·奥图尔（Erin O’Toole）先生和赵锦荣（Kenny Chiu）先生在第44届大选中涉嫌外国干涉的指控进行了分析。这些指控源自两份部分删减的绝密文件，分别为安全情报威胁选举工作组（SITE）的编号CAN005804和CAN003781。这些文件最初提供给PIFI的参与者，随后被作为证据提交给调查委员会。
在我的意见中，我对SITE报告中的结论提出了质疑，这些结论基于文件中的发现，以及一些我认为存在严重问题的假设和推理错误。在意见的结尾，我提出了一个核心问题：“SITE报告中的重大分析错误是否源于党派偏见、先入为主的成见、不足的培训，还是SITE构成机构（包括CSIS、CSE、GAC和RCMP）领导层的失职？”
我进一步探讨了这些问题是否反映了机构和系统性的问题，而不仅仅是个别分析师的错误。事实上，这两份报告是由高层整理的总结文件，并可能已经提交至政府高层审批。这表明，这些报告经过了相关机构的多层次审查，但这些机构却依然接受了报告作者表现出的偏见和污名化的假设。这一现象不仅对相关机构的整体运作构成了严重担忧，也对PIFI在解读其他涉及PRC干涉的国家安全和情报报告时产生了重要影响，尤其是这些报告与第43届和第44届大选中华裔加拿大公民的关联性。
本次提交的意见主要围绕识别和应对外国干涉时可能引发的系统性歧视风险展开。这些风险源于泛泛的概括、模糊或令人不安的措辞，以及对外国干涉标准的不一致应用。我引用了一些作为PIFI证据提交的机密文件，并结合从媒体和其他公开渠道获得的观察结果进行了分析。
我在此重申，与委员会及所有参与者的目标一致，我致力于识别2019年和2021年联邦大选中确实存在的外国干涉案例，并探索更有效的方式来保护我们的民主免受此类干涉的影响。同时，我们必须避免对外国干涉问题的过度反应，以防压制合法的政治辩论、污名化加拿大人、加深对少数族裔社区的刻板印象，以及侵犯基本权利。
此外，我坚信，加拿大应对民主中任何非法干涉采取坚定立场，特别是针对外国行为者或其代理人实施的骚扰、威胁和恐吓行为，包括所谓的“跨国镇压”。
CSIS对PRC外国干涉威胁的定义
部分删减的机密文件已作为PIFI的证据提交，这些文件揭示了CSIS如何定义来自PRC的外国干涉威胁。由于删减内容的限制，这些文件仅以概括性的术语描述了威胁。删减部分可能包含外国干涉的具体案例，委员会有机会对这些内容进行更详细的审查。然而，鉴于SITE报告中已经暴露的分析缺陷，这不禁让人质疑其他情报文件中所提供例子的可信度。例如，针对Han Dong、Michael Chan以及未具名的政治工作人员和竞选团队成员的指控，其中许多人可能是华裔加拿大人。
CSIS对PRC外国干涉威胁的定义采用了一种广义的方式，允许对“什么构成外国干涉”以及“谁可能涉及其中”进行极其宽泛的解读。
根据一份部分删减的CSIS文件，PRC的外国干涉活动被描述为“复杂、广泛且持续存在”，通常运作于法律和规范的“灰色地带”。文件指出，PRC的干涉目标不仅包括“省级和市级等各级政府”，还涉及加拿大社会的多个领域，例如“脆弱的侨民群体、媒体机构、异见人士、活动人士、精英、民选官员和学者”。然而，文件并未具体列举任何外国干涉的案例，也未明确这些活动具体如何威胁到加拿大的利益。
中国共产党统战部
关于中华人民共和国（PRC）构成的外国干涉威胁，人们通常将中共的统一战线工作部（UFWD）视为针对加拿大等民主社会的“法宝”。对此，加拿大安全情报局（CSIS）描述道：“统一战线工作部积极开展并支持外国干涉活动，以维护中华人民共和国的利益，这包括通过推动统一战线工作来影响外国实体，特别是精英群体。”
自习近平于2012年成为中国国家主席以来，这一问题框架引起了广泛关注。据称，习近平加大了对统一战线工作的重视，并将其职责扩展到更多中国“民间社会”群体，尤其是海外华人个人和团体。他还将统一战线工作部称为“法宝”。这一说法被加拿大安全情报局视为必须严肃应对的反干涉与反间谍工具。
这一观点与CSIS的立场一致，该机构认为，中国间谍可能隐藏在“华侨社区、商界人士、学者、政治人物及其团队、媒体和宗教群体”中。这种看法导致媒体、学术界以及一些非专业分析人士倾向于对这些群体的成员产生怀疑。这种怀疑，再加上匿名来源泄露的机密文件，共同促成了当前公众调查的启动。
本文无意对统一战线工作部及其在海外，特别是在加拿大的活动进行深入分析。然而，统一战线工作部的存在是不可否认的（甚至早在中华人民共和国成立之前就已存在）。同样毋庸置疑的是，习近平主席对该部门高度重视，因此情报机构确实有必要关注其运作方式。
对于“外国干涉和影响力”（PIFI）项目而言，核心问题在于：基于对统一战线工作部的特定理解而构建的来自PRC的干涉或间谍威胁，是否侵犯了加拿大人的公民权利？这种理解是否能够合理解释针对与PRC有联系的加拿大人（包括政治人物、幕僚和竞选工作人员）所提出的大量毫无根据的干涉和间谍指控？
毫无疑问，统一战线工作部确实试图通过拉拢非中共成员的个人和团体，包括在海外，来影响舆论。荷兰的研究表明，这些影响行动主要针对拥有中国国籍或曾持有中国国籍的人士，目的是塑造他们对中国问题以及中共合法性和权威的看法，而非干涉外国的内政。此外，统一战线工作部特别关注海外的中国留学生和学者，将他们视为吸引人才回流的重要“核心对象”。例如，通过类似于加拿大研究主席计划的“千人计划”等一系列激励项目，来推动人才回流。
这绝不是为中国政府或其代理人在他国对本国或前公民实施的任何胁迫行为开脱或淡化。这种“跨国镇压”行为在加拿大绝对不可容忍。在PIFI政策制定阶段，特别关注应对这类行为可能需要的新工具，是十分重要且有意义的。然而，威胁、骚扰和胁迫属于外国干涉中一种特殊且极为严重的形式，与针对加拿大选举干预的指控以及引发此次调查的更广泛国家安全威胁的指控在本质上存在区别。
将统战部视为中共在海外实现目标的“法宝”存在一个明显的问题：所谓的“神奇武器”并不存在。尽管中共确实希望通过统战手段，将海外非中共人士拉拢为支持中华人民共和国的力量，但将统战活动在加拿大的“目标”——如华人社区团体、商界领袖、学者、政客等——视为没有自主意识、无法独立思考中加关系的“被动工具”，不仅是一种过于简单化的理解，而且非常危险。这种观点不仅歪曲了事实，也对这些被视为“目标”的群体构成了冒犯。
与此同时，有必要在华裔加拿大社区以及其他因海外联系而可能被污名化的群体中，开展有关自主性和主体性重要性的教育。这种教育应帮助人们认识到，坚持这些原则并不需要通过所谓的“忠诚考验”。这样的教育可以纳入委员会政策阶段的建议，围绕“增强抵御能力”这一主题提出具体措施，以有效应对外国干涉并防止国家安全政策的过度扩展。
关键在于，尽管习近平可能迷信于“神奇思维”，但我们的情报机构绝不能如此。如果将统战部视为所谓的“神奇武器”，就会导致对干涉和间谍活动的定义过于宽泛，从而不公正地将大量个人和团体牵涉其中，仅仅因为他们被认为参与了这种“神秘活动”。这正是为什么历史上因国家安全名义而引发广泛歧视和迫害的时期常被称为“猎巫行动”的原因。
如果加拿大人不了解哪些行为被认定为外国干涉活动，他们又如何能够避免被误解为卷入其中？
尽管情报机构表面上否认“神奇思维”，但在调查干涉和间谍活动时，它们仍然采用了一种分析框架。这种框架使许多个人和团体仅因其背景、社交关系或表达的观点而受到怀疑，范围广泛，波及整个加拿大公民社会。CSIS在多份文件中提到的“无处不在的威胁”“非传统”和“灰色地带”活动，以及“精英俘获”和“中共宣传点”等模糊概念，被媒体引用后，进一步加剧了与中华人民共和国有联系的个人和团体的污名化。
令人困惑的是，CSIS和其他情报机构始终未向公众提供有关所谓在加拿大社会广泛存在的“灰色地带”外国干预活动的具体信息。然而，对于“海外华人社区、商界人士、学者、政客及其工作人员、媒体和宗教团体”而言，只有明确了解哪些活动被视为问题，以及这些活动为何被认定为问题，才能避免被错误卷入其中。
委员会可以审查未删减文件中提到的具体外国干预案例，以判断这些案例是否确实构成违法行为或对加拿大的威胁，亦或这些活动实际上受到《权利与自由宪章》的保护。此外，委员会还可以建议CSIS提高信息透明度，向公众清楚说明哪些具体活动构成外国干预，以帮助加拿大人有意识地避免参与此类行为。
“红色恐慌”是否卷土重来？
安全和情报机构的职责是揭示各种不法活动，包括那些可能发生在意想不到领域的活动。本次提交的目的并非建议这些机构停止履行职责。然而，对于PIFI的调查，我们需要明确，与第43届和第44届联邦大选相关的具体干预和/或间谍指控（例如针对Han Dong先生和Michael Chan先生的指控，或RCMP关于加拿大多个城市“所谓中国警察站”的指控）是否基于对来自中国安全威胁的过于宽泛的理解。
声称“在海外华人社区、商界人士、学者、政界人士及其工作人员、媒体和宗教团体中可能存在中国代理人”，虽然可能有一定依据，但实际上并无实质帮助。这样的笼统指控不仅让人联想到麦卡锡主义时期的“红色恐慌”，还转移了对真正优先处理的国家经济和安全风险的关注，尤其是来自其他国家的威胁。
一个典型的例子是，如何将这种模糊且过于宽泛的国家安全威胁概念渗透到公众意识中。在调查委员会的裁定过程中，有些参与者试图排除其他参与者（包括我），理由是怀疑我们“与中国合作或支持中国”。他们甚至声称，“让Michael Chan先生、Han Dong先生和Woo先生对这些社区的证人进行交叉质询是危险的，因为他们可能借此获取信息并传递给中国政府”。
其中一个参与组织明确表示，“拒绝参与一个旨在解决和调解外国干预问题的平台，因为该平台支持那些可能参与或从外国干预中获益的人”。另一个组织则建议取消“被怀疑与中国领事馆及其代理人有密切联系的个人”的参与资格。而媒体则未经核实便直接引用这些指控，从未要求相关组织提供任何具体证据。
这一切之所以发生，部分原因在于我们的安全机构为这些指控提供了“合理性”。通过宣称中国的外国干预威胁“无处不在”，覆盖“整个社会”，包括“海外华人社区、商界人士、学者、政界人士及其工作人员、媒体和宗教团体”，他们模糊了威胁的范围。如果一名参议员在没有任何证据的情况下可以被指控为外国政府的代理人，那么还有多少加拿大人可能会面临类似指控，甚至更严重的后果？
脆弱的侨民社区
由于国家安全政策的过度扩展及随之而来的公众偏见，一些侨民社区正面临歧视和污名化的风险。在这样的背景下，委员会肩负着一项重要职责，即“审查为那些可能特别脆弱并可能成为外国干预加拿大民主进程首批受害者的侨民成员提供的支持和保护”。
然而，这项职责不仅要求保护侨民免受具体的外国干预威胁（如外国代理人对加拿大公民的胁迫和骚扰），还需防止因外国干预定义过于宽泛而导致的歧视和污名化。此外，还必须避免国家安全政策的过度扩张削弱侨民社区的声音和影响力，仅仅因为他们表达了某些观点。
在当前地缘政治紧张、媒体夸张报道的环境下，这类风险显然更侧重于后者。为了避免重蹈其他国家的覆辙，澳大利亚是一个值得借鉴的案例。研究维吾尔民族主义的历史学家David Brophy曾警告，澳大利亚的“对华恐慌”不仅对国家整体造成了负面影响，还对澳大利亚华人社区带来了严重伤害。委员会正在研究的许多外国干预问题，与澳大利亚的情况有着显著的相似之处。
委员会在审查国家安全和情报文件中的作用
尽管委员会的职责不涉及对安全和情报机构内部运作的直接审查，但它已被授权全面获取与第43届和第44届联邦大选相关的外国干预指控，以及更广泛针对加拿大民主的所有相关文件。这为委员会提供了一个宝贵的机会，不仅可以确认这些外国干预文件的存在，还能够深入评估其准确性和重要性。
审查机密文件应遵循的四项原则
1）可信性
文件中的信息是否完整？来源是否可靠？基于这些信息得出的结论是否合理？结论背后的逻辑是否成立？
在我之前的提交中，我提到两份SITE-TF的文件在指控外国干预和虚假信息方面存在严重问题，包括内部矛盾、错误假设、推理不足、研究不充分以及可能的偏见。这些高级别文件可能已经经过多层审批，这表明问题不仅仅是个别分析师的失误，而是SITE-TF各组成机构内部存在的系统性问题。
2）重要性
文件中提到的信息对加拿大的安全风险有多大实际意义？与其他外国干预或虚假信息威胁相比，这些信息的重要性如何？所谓的外国干预对加拿大社会的实际运作影响有多大？对选举结果的潜在影响又有多显著？
例如，一项社交媒体活动（声称Erin O’Toole“几乎想与中国断交”）意在劝阻选民支持保守党，与前总Barack Obama在同一选举中通过推文公开支持Justin Trudeau相比，哪一活动覆盖的受众更广？哪一活动对选举结果的影响更大？
实际上，许多来自美国或带有美国政治话语特征的社交媒体活动（例如关于环境、贸易、枪支、文化保护和数字治理等问题）对选民的影响可能远远超过第43届和第44届大选中提到的少量、且存在争议的中国干预案例。
3）比例性
在重视“重要性”的同时，另一个关键问题是：对外国干预的应对措施是否与威胁的严重程度相称。国家安全和情报机构应应对所有来源的外国干预，但其主要精力应集中在最重大的威胁上。
虽然PIFI被要求重点关注俄罗斯和中国，并将印度列为相关国家，但这些国家是否确实对加拿大的安全、社会和经济福祉构成了最显著的影响？
为了确保工作的可信度，委员会必须履行其职责，审查来自“其他国家”的干预威胁。这并不是要穷尽所有可能的干预来源（这样会浪费资源），而是要确保不会忽略那些对加拿大构成最大威胁的重要来源。如果委员会选择忽视某个显而易见的重大威胁来源，则需要向公众明确解释这样做的理由。
4）一致性
在评估加拿大面临的外国干预威胁时，不仅需要确保反应与威胁的严重程度相符，还必须保证处理方式的一致性。如果安全和情报机构认为，加拿大中文社交媒体上某些可能影响选举的信息需要关注，那么为什么对英语或法语社交媒体上的类似内容没有采取相同的标准？
如果华裔加拿大政客因与中国外交官的互动而受到监控，为什么其他与其他国家外交官互动的政客却没有受到类似监控？同样，这种不一致也适用于基于媒体泄露信息的外国干预指控，而这些指控几乎全部集中在华裔加拿大人身上。
一致性还要求我们在应对外国干预问题时，采取一种我们希望其他国家在处理涉及加拿大事务时也会采取的立场。合法外交与外国干预之间的界限往往十分模糊。根据CSIS的定义，当一项活动被认定为“对加拿大利益有害，且具有秘密性、欺骗性，或对任何人构成威胁”时，就已经越过了合法行为的界限。
这一定义非常实用，CSIS应该严格遵守并确保执行过程完全透明。然而，目前尚不清楚的是，如果一名外国外交官或代理人在加拿大选举期间倡导改善其国家与加拿大关系，这种行为是否符合这一标准。
例如，加拿大最近宣布了一项名为“加拿大团队”的行动，汇集了政府、企业、工会、企业家和民间社会的力量，目的是在2024年美国总统选举前推动加拿大的国家利益。这种行动与中国通过统战活动推动自身利益并与各级政府政客接触的行为，是否存在本质上的区别？
谨上，
胡元豹
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